¿SE HA CONSTITUCIONALIZADO EL DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO?
Tuve la oportunidad de reflexionar acerca de esta pregunta en las XV Jornadas de Derecho Administrativo organizadas por la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT y las facultades de derecho de la Universidad de Antioquia y de la Universidad Pontificia Bolivariana, en el mes de octubre de 2021. Se trata del certamen anual más importante en Antioquia para pensar el Derecho Administrativo.
Entre muchas otras aproximaciones, la pregunta puede abordarse a partir de dos perspectivas: la primera, si de lo que se trata es de hacer un balance acerca de las instituciones del Derecho Administrativo que se han integrado a la Constitución, esto es, si el Derecho Administrativo se ha constitucionalizado por la vía de la congelación del rango –a nivel constitucional– de sus instituciones –perspectiva conceptual–; la segunda, a partir del impacto que en el sistema jurídico del Derecho Administrativo ha tenido el desarrollo de las competencias del juez constitucional, y especialmente de la Corte Constitucional –perspectiva práctica–.
La primera supone diferenciar qué es lo propio del ámbito de regulación positivo del Derecho Constitucional, de tal forma que pueda efectuarse un balance acerca de si el Derecho Administrativo se ha constitucionalizado por la vía de la «colonización» del derecho positivo constitucional, o, lo que es lo mismo, si las instituciones de aquél se han congelado en el rango constitucional. Tradicionalmente, se ha precisado que el núcleo de la regulación positiva del Derecho Constitucional es la estructura fundamental de los órganos del Estado, sus competencias básicas y la regulación de las fuentes del derecho. Además, a partir de entrado el Siglo XIX, se ha considerado que también la constituye las denominadas «cartas de derechos» –que en el caso colombiano es bien diciente su temprana consagración en la Constitución de la Villa del Rosario de Cúcuta de 1821, que hace poco conmemoró sus 200 años de expedición–.
Esta última preocupación –por la incorporación de «cartas de derechos»–, sin duda, ha sido mucho más acuciante luego de la Segunda Postguerra mundial, con la cada vez más usual y relevante tipificación constitucional de derechos sociales. Si esta corresponde a la caracterización básica del contenido o la materia del Derecho Constitucional, no es posible afirmar que exista una relación directa y específica entre su estructura básica y las materias propias del Derecho Administrativo.
A pesar de que no existe una relación directa y específica, sí es posible evidenciar una relación genérica y múltiples relaciones particulares entre ambos derechos. Por ejemplo, si se repara tanto en la Constitución actual –que este año conmemora sus 30 años de vigencia–, como en aquellas que le han precedido –en especial, la de 1886, con sus múltiples reformas, en especial la de 1936–, muchas de las materias que se han regulado y que se han ido adicionando a su regulación a lo largo del tiempo, corresponden a instituciones del Derecho Administrativo. No se tratan, por tanto, de materias per se del Derecho Constitucional, sino adscritas al ámbito del Derecho Administrativo que se elevan al nivel Superior.
Piénsese, por ejemplo, en uno de los casos más paradigmáticos, relevantes y distintivos de nuestra Carta Política, como es la regulación constitucional fundamental del régimen de los servicios públicos, al que se dedica un capítulo especial –el capítulo 5, del título XII– y varias disposiciones dispersas, como aquellas referidas a los servicios públicos de educación y de seguridad social. Ejemplos de este tipo se pueden multiplicar en un análisis sistemático del texto constitucional. Sin embargo, lo que quiero resaltar es que una de las formas en la que es posible hablar de la voz «constitucionalización del Derecho Administrativo», es aquella que se asocia con la incorporación en el Norma Fundamental de instituciones propias del Derecho Administrativo, que, sin duda, marcan un punto de partida para el devenir de la Carta.
La segunda perspectiva para valorar si el Derecho Administrativo se ha constitucionalizado exige indagar acerca del impacto concreto que en el sistema jurídico del Derecho Administrativo ha tenido el desarrollo de las competencias del juez constitucional, y especialmente de la Corte Constitucional. Para justificar esta perspectiva, haré referencia al control abstracto de constitucionalidad y al control concreto en materia de acción de tutela. En relación con esta última, es sumamente útil diferenciar entre la procedencia general de la acción de tutela y un ámbito particularísimo de esta institución, que corresponde a su procedencia contra providencias judiciales, en particular, del Consejo de Estado.
En primer lugar, a partir de la competencia de la Corte Constitucional para valorar la constitucionalidad de disposiciones legales que regulan materias propias del Derecho Administrativo, el juez constitucional traslada su visión acerca del alcance, límites y posibilidades de esta materia específica, circunstancia que «muta» la comprensión que los operadores jurídicos del Derecho Administrativo tienen acerca de la citada institución. En relación con esta competencia, piénsese, por ejemplo, en el impacto que la jurisprudencia constitucional ha tenido para interpretar las causales de inhabilidad e incompatibilidad, y los límites al Legislador para su regulación y para el operador jurídico al momento de su aplicación –es el caso de la Sentencia C-146 de 2021– o de la regulación de la materia administrativa en los planes nacionales de desarrollo –en la que son especialmente relevantes las sentencias C-030 y C-047 de 2021–.
En segundo lugar, a partir de su competencia de revisión en materia de tutela para la protección de los derechos fundamentales –los de raigambre liberal, al igual que aquellos de carácter social y democrático– define la forma específica en que deben garantizarlos de manera preferente la Administración y, en algunos casos, los particulares. En relación con esta competencia, repárese, por ejemplo, en el alcance de la figura de la estabilidad laboral reforzada en el caso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción –de que trata la Sentencia SU-003 de 2018– o la protección de derechos fundamentales en actuaciones administrativas, como los de la oposición política, en la reciente Sentencia SU-316 de 2021.
Finalmente, en tercer lugar, a partir, también, de su competencia de revisión de tutela, pero circunscrita a su procedencia contra providencias de los jueces administrativos, y especialmente del Consejo de Estado, moldea la materia administrativa al incidir directamente en la producción jurisprudencial iusadministrativista. Reflexiónese, por ejemplo, en el alcance que le ha otorgado el juez constitucional a la doble militancia en los cargos de las curules de que trata el artículo 112 de la Constitución, para los candidatos que obtuvieron la segunda mayor votación en los comicios presidenciales –de que trata la Sentencia SU-209 de 2021, competencia propia de la Sección Quinta del Consejo de Estado– o el alcance del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad, tal como se acotó en la Sentencia SU-072 de 2018 –competencia propia de la Sección Tercera del Consejo de Estado–.
En conclusión, la respuesta a la pregunta que encabeza este artículo es afirmativa y, por tanto, sí es posible evidenciar que el Derecho Administrativo se ha constitucionalidad, entre otras, por dos vías: mediante la congelación en el rango constitucional de materias propias del Derecho Administrativo y a partir del impacto que en sus instituciones tiene el ejercicio de las competencias del juez constitucional.
Notas al pie:
* Subdirector del Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–.