La expedición de la Constitución Política de 1991 y la firma del Acuerdo de Paz con la guerrilla de las FARC en el 2016 han sido las dos grandes apuestas de Colombia por la construcción de una democracia. Si bien la definición de democracia es y ha sido un debate amplio y angustioso, para efectos de este escrito se asume un concepto de democracia mixto, es decir, que contiene un aspecto formal y otro material. El primero es posible enunciarlo como aquel método de distribución del poder que consulta al consenso social por medio de las elecciones de representantes de forma periódica. El aspecto material puede sintetizarse, especialmente, en la reducción de la desigualdad social. Por tanto, un Estado es democrático cuando la Constitución establece procedimientos claros para la elección de representantes que, de forma temporal, ejercen el poder y, asimismo, cuando encamina acciones para la aminoración de la desigualdad entre sus habitantes.
La democracia formal o material pueden tener un mayor o menor grado de intensidad o calidad. En este caso, se hará especial énfasis en la «calidad» de la democracia formal en Colombia, la cual aumenta en la medida en que se garantiza un mayor pluralismo en los procedimientos de toma de decisiones.
El segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política de 1991 dispone una reserva constitucional de la iniciativa legislativa a favor del ejecutivo en varias materias[1]. Por ejemplo, es potestad privativa del Gobierno la presentación de proyectos de ley en materia de participaciones en rentas nacionales, autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, en la determinación de la estructura de la Administración nacional, entre otros[2]. También es el caso de las reformas en asuntos tributarios: exenciones, contribuciones o tasas. La justificación de esta excepción a la regla general de competencia del órgano legislativo encuentra fundamento en el carácter eminentemente técnico de la materia[3].
La Constitución, sin embargo, no dispuso ningún mandato que obligue al Gobierno a construir estos proyectos de ley de forma colectiva o amplia, citando a la oposición y a los diversos sectores o grupos sociales. La legitimación política de orden democrático se pretende alcanzar en el trámite legislativo ―donde se presume que existe representación de todos los sectores en cabeza de los congresistas― mas no en el origen del proyecto de ley.
Esta omisión del constituyente, sin embargo, no obsta para que el Gobierno convoque a los diversos sectores a la construcción de este tipo de reformas. De este modo, sería posible que las iniciativas no se discutan y estructuren al interior del partido de Gobierno imperante, sino que sean concertadas con los partidos de oposición, la academia, los trabajadores, los estudiantes, los indígenas y demás sectores de la sociedad. Esto no es otra cosa que la adopción de una actitud democrática por parte de quien ostenta transitoriamente el poder.
Aun así, esta no es una práctica usual. Paradójicamente, la inexistencia de un deber tal ha dado lugar a la adopción de abruptas reformas de origen unipartidista y que solo luego del inicio de su trámite legislativo suscitan la convocatoria a protestas por parte de aquellos sectores que consideran violentados sus intereses, al no haber sido escuchados para su construcción y que no se sienten representados por el Congreso de la República.
Es solo luego de que la protesta social logra desestabilizar el país, en que el Gobierno convoca a mesas de diálogo para concertar con los sectores sociales ignorados en la elaboración del texto de reforma.
Es por esto por lo que la calidad de la democracia formal es limitada en la formulación de este tipo de normas y, por tanto, la democracia no opera de manera preventiva sino a modo de antídoto para cerrar un ciclo de inestabilidad social con ocasión de una reforma.
En mi opinión, este fue el gran error del Gobierno actual en el marco de la necesaria reforma tributaria: el país se encuentra devastado económicamente por la crisis de la Covid-19 y la «salvación» de las finanzas estatales es un tema delicado que, sin duda, merece la opinión y aporte de múltiples sectores sociales, pero que su respuesta no puede ser represión, golpes, muertes, desapariciones…
Y es que este no es un caso aislado, hace parte de la dinámica de las reformas legislativas en los asuntos más importantes del país: se presenta un proyecto de reforma unipartidista, estalla la protesta social, se convoca a una mesa de diálogo y se da un consenso. Si el último paso, que es la mesa de diálogo y el consenso se antepone a la estructuración del proyecto de ley, la calidad de la democracia formal aumenta significativamente.
Esto deja sobre la mesa la siguiente pregunta: ¿es necesaria una reforma constitucional que someta la iniciativa legislativa privativa del Gobierno a instancias plurales o colectivas, verbigracia, audiencias públicas con sectores de oposición? A mi modo de ver, la reforma no es necesaria. Como se mencionó, la legitimación de estas iniciativas en instancias plurales se da en el marco del trámite legislativo. La solución no es, entonces, un nuevo acto legislativo, sino la adopción de compromisos serios por parte de la clase política ―especialmente del Gobierno― con las dos apuestas democráticas del país: la Constitución y el Acuerdo de Paz.
Finalmente, una vez se retiró el proyecto de reforma tributaria, detonante indiscutible de la gran oleada de protestas, está en manos del Gobierno enmendar su error. Reconstruir un proyecto de reforma sin una participación amplia y plural sería, cuando menos, una insensatez. Se tiene una oportunidad histórica para consensuar la reconstrucción de las finanzas estatales, so pena de un mayor y peligroso desequilibrio estatal y una crisis social difícilmente solucionable. ¡Ninguna madre tendría que perder a su hijo para que se otorgue mayor participación en los procesos de toma de decisiones! ¡La democracia no tendría por qué aparecer cojeante y tardía en un país que ha hecho dos grandísimas apuestas para su construcción!
[1] El artículo 154 dispone: «Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. »No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales […]». [2] La iniciativa legislativa gubernamental es objeto de desarrollo a nivel orgánico en los artículos 142 y siguientes de la Ley 5 de 1992. [3] La lógica que ha sostenido la propia Corte Constitucional para esta reserva de iniciativa legislativa es que el ejecutivo tiene el conocimiento directo de sus finanzas y lo que requiere para aliviarlas, así como la iniciativa para orientar la economía a partir de exclusiones tributarias. En este sentido, confrontar, entre otras la Sentencia C-188 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.